Сайт подключен к системе Orphus. Если Вы увидели ошибку и хотите, чтобы она была устранена, выделите соответствующий фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter. К разделу Россия – XX век

Флоринский М.Ф. (Санкт-Петербург)
Самодержавие, бюрократия и проблема безответственности монарха в XIX — начале XX в.

Историческое познание: традиции и новации:
Материалы Международной теоретической конференции.
Ижевск, 26-28 окт. 1993 г. Часть 2.
Ижевск: Изд-во Удмуртского университета, 1996.
{5} – конец страницы.
OCR OlIva.

В ряду государственных преобразований, проведенных самодержавием в период революции 1905—1907 гг., важное место занимала реформа Совета министров, который, согласно именному указу 19 октября 1905 г., превратился в постоянно действующее высшее учреждение, в официальное правительство империи. Этим же актом впервые в истории российской государственности создавалась должность «первого министра» — председателя Совета министров — ближайшего помощника монарха по управлению страной.

Главной задачей реформированного Совета являлось обеспечение согласованности в работе основных звеньев аппарата власти самодержавия — отдельных ведомств. Однако, направляя и объединяя деятельность министров, Совет должен был не только добиваться слаженного функционирования соответствующих государственных структур, но и выступать в роли органа, призванного нести ответственность за результаты работы бюрократической машины, не допуская, чтобы их критика различными политическими силами вела к подрыву авторитета собственно верховной власти в лице монарха.

Понимание необходимости создания такого порядка управления империей, при котором недовольство теми или иными аспектами политики самодержавия направлялось бы прежде всего по адресу не лично царя, а его советников, было присуще части бюрократических верхов задолго до бурных событий 1905 г. Соответствующие идеи нашли известное отражение уже на страницах «Наказа» Екатерины II, в некоторых выдвигавшихся во второй половине XVIII в. предложениях о реорганизации государственного аппарата¹⁾. Развитие общественного сознания, усвоение идеологии Просвещения и проявившееся в екатерининскую эпоху освобождение {5} самодержавия от «примесов тиранства» способствовали изменению отношения к власти со стороны образованных слоев. «Мы, — писал Н.М. Карамзин, — приучились судить, хвалить в делах государя только похвальное, осуждать противное»²⁾. Не будучи, естественно, подотчетен какому-либо государственному институту, император оказывался доступен суду складывавшегося общественного мнения, что, в частности, ставило в повестку дня (во имя поддержания авторитета короны) проблему облегчения бремени монаршей ответственности за результаты работы аппарата власти. В принципе одним из аспектов этой проблемы явился обсуждавшийся время от времени в XIX — начале XX в. в правительственных и околоправительственных кругах вопрос о границах сферы личного участия суверена в решении государственных дел, о распределении полномочий между царем и высшими должностными лицами, прежде всего — министрами, которые в результате реформ Александра I заняли в итоге доминирующее положение в бюрократической иерархии.

Так, М.М. Сперанский в своем представленном Александру I «Отчете в делах 1810 года» счел нужным специально обратить внимание императора на то, что «есть меры, кои одно лицо, даже и всемогущее, не может или не должно принимать на свою ответственность». По мнению М.М. Сперанского, «несвойственно и неприлично верховной власти представляться в виде непрерывной нужды и умножать народные тягости». Поэтому, рекомендовал он царю, пусть, например, налоги «рассчитывают… министры, присуждает Совет (Государственный. — М.Ф.), а государь должен только прилагать к ним печать»³⁾.

Высказанные М.М. Сперанским соображения лежали в русле задуманного им плана перехода к представительному правлению и имели своей целью побудить императора к тому, чтобы он еще до реализации программы намеченных преобразований, по крайней мере при решении известного круга вопросов государственной жизни, занимал позицию, аналогичную позиции конституционного монарха, призванного строго следовать советам министров, которые в результате и несли ответственность перед парламентом за действия короны. В России, где парламент пока существовал лишь на бумаге, таким путем должна была обеспечиваться безответственность носителя верховной власти перед судом формировавшегося общественного мнения. Превращения самодержавия в конституционную монархию, однако, не произошло. Мысль же о необходимости избавления императора от приговоров «общественного суда» получила известное воплощение в практике государственного строительства. Преобразования александровского царствования {6} установили более или менее строгую процедуру осуществления монархом своих полномочий, предусматривавшую соучастие в ней в принципе определенной и стабильной системы бюрократических инстанций.

В целом, однако, сложившийся при Александре I механизм управления во многих существенных отношениях никак не способствовал освобождению монарха от суда общественного мнения. Правда, в частности, в «Общем учреждении министерств» 1811 г. содержалось весьма неясное упоминание о контрассигнировании (скрепе) министрами распоряжений главы государства⁴⁾. Как известно, в конституционных монархиях это считалось свидетельством готовности министра принять на себя ответственность за действия суверена. В результате, однако, свобода волеизъявления последнего ограничивалась, ибо не скрепленный министром акт не имел юридической силы. В России порядки были иными и «Общее учреждение министров» специально указывало на возможность издания высочайших повелений, не контрассигнированных министрами. Прерогативы короны оказывались надежно защищенными от покушений со стороны глав ведомств, но и соответствующие повеления по крайней мере внешне выглядели как плоды личной инициативы царя со всеми вытекающими отсюда последствиями. Император непосредственно руководил министрами, причем круг вопросов, которые те могли решать своей властью, оставался весьма неопределенным. Многие, сугубо второстепенные дела рассматривались лично царем. По свидетельству М.М. Сперанского, «вся многосложная машина управления» находилась в таком состоянии, при котором «ни одна часть» не могла «двинуться без именного указа или повеления», что в итоге «ставит министров в безответственность и часто унижает державную власть, заставляя ее разделять ошибки ее исполнителей»⁵⁾.

Впрочем, уже в начале XIX в. в правящих кругах обсуждались планы создания в России органа, подобного кабинету министров в Англии, способного освободить царя от необходимости единолично координировать и направлять деятельность глав ведомств, а также о расширении самостоятельности подчиненных ему бюрократических инстанций при сохранении, разумеется, за императором неограниченной власти. «Дело государя думать и повелевать в больших чертах», а также — «избирать (на высшие должности. — М. Ф.) людей, достойных к доверенности и, снабдив оною их, не затруднять в действии», — писал Александру I В.П. Кочубей, развивая идеи, сформулированные еще в екатерининском «Наказе»⁶⁾. Министрам В.П. Кочубей рекомендовал дать возможность по собственному усмотрению «оставлять свои знания, коль скоро {7} признают они невозможным исправлять оные соответственно их образу мыслей»⁷⁾. В результате император должен был бы в большей, чем при существующих порядках, мере считаться с позицией своих ближайших помощников, и способность последних «закрывать» собой персону монарха от суда общественного мнения при этом естественно также возросла бы.

Предложения подобного рода, однако, не осуществились. Впоследствии при Николае I вмешательство монарха в работу бюрократического механизма, а вместе с тем и бремя личной ответственности царя за ход государственных дел, как известно, еще более возросло, поскольку, стараясь влиять чуть ли не на каждое движение «многосложной машины управления», император именно таким путем хотел заставить ее добросовестно выполнять свои обязанности. Основные законы 1832 г. юридически закрепили естественный в условиях абсолютной монархии принцип сосредоточения «власти управления» в руках царя «во всем ее пространстве»⁸⁾. Правда, это «пространство» делилось на сферу верховного управления, где «власть его (царя. — М.Ф.) действует непосредственно, и сферу подчиненного управления, в которой «определенная степень власти вверяется от него местам и лицам»⁹⁾. Законодательство, однако, не проводило четкой грани между обеими сферами, и область компетенции монарха все более и более расширялась. В верхах планы, подобные планам В.П. Кочубея, не имели сколько нибудь серьезной поддержки. Их реализации мешало, в частности, стремление самих представителей высшей бюрократии прикрываться царской санкцией, а также глубоко укоренившееся в общественном сознании, в том числе и самих монархов, представление о религиозной природе царского служения, об обязанности обладателя верховной власти нести даже загробную ответственность за все происходящее во вверенном его попечению «стаде». С этой точки зрения вопросы жизни государства и подданных, по крайней мере в принципе, не могли делиться по степени важности на достойные и недостойные внимания императора. Наконец, на ситуацию, складывавшуюся в сфере контактов монарха с подчиненным ему аппаратом (бюрократии), очевидно, известное влияние оказывало и свойственное в весьма высокой степени русскому обществу традиционное неприятие различных посредствующих звеньев между царем и народом, отношение к которому представителей самых разных социальных слоев характеризовалось, в отличие от их отношения к монарху, полным отсутствием всякого пиетета. Как не без оснований отмечалось в самом начале правления Александра I на одном из заседаний Негласного комитета «у нас не доверяют министрам, а верят только одному {8} государю»¹⁰⁾. Все это затрудняло осуществление любых планов, ставивших своей целью сколько-нибудь заметное сокращение сферы вмешательства царя в работу различных звеньев государственного аппарата, расширение их прав и — даже — препятствовало строгому соблюдению самодержцами уже дарованных соответствующим должностным лицам и учреждениям прерогатив.

Пореформенная эпоха не внесла заметных изменений в сложившуюся ситуацию. Впрочем, в обстановке наметившегося на рубеже 50–60-х гг. XIX в. отказа от чрезмерной централизации управления самостоятельность глав ведомств несколько возросла¹¹⁾. В 1857 г. был образован Совет министров, призванный координировать деятельность основных звеньев бюрократической машины империи. Однако главой Совета, оказавшегося к тому же в итоге нежизнеспособным учреждением, являлся царь. Монарх по-прежнему выступал в роли «своего собственного премьера» и непосредственно руководил работой министров, решая (во многом номинально) даже самые мелкие вопросы, связанные с функционированием соответствующих властных структур. Сколько-нибудь заметного сокращения сферы личного вмешательства монарха в управление государством не произошло. Более того, время от времени самодержцы стремились ее расширить¹²⁾. Бремя царской ответственности за ход государственных дел по-прежнему оставалось весьма весомым.

Такие порядки, однако, все менее вписывались в рамки эпохи, в том числе и в плане обеспечения престижа короны. Характерной приметой времени являлось прогрессировавшее усиление зависимости власти от общественного мнения, важнейшей формой выражения которого в условиях самодержавного режима была печать, получившая при всех цензурных стеснениях и зигзагах правительственной политики по отношению к ней гораздо больше, чем прежде, возможностей высказываться по различным проблемам жизни страны¹³⁾. При существовавшей же системе управления любая критика в адрес администрации так или иначе затрагивала верховную власть и подрывала ее авторитет, несмотря на то, что монарх при этом «отделялся» или даже прямо противопоставлялся бюрократии, чьи действия, собственно говоря, и являлись объектом обсуждения. Данное обстоятельство вызывало растущую тревогу в рядах приверженцев самодержавия. Их беспокоила ситуация, при которой царь, «поставленный в положение «премьера»,… фактически не может не только исполнять, но даже точно узнать действительного содержания бесчисленных дел, подносимых на его решение каждым из министров», хотя «все прикрывается именем монарха..»¹⁴⁾. В этой связи ставился вопрос о необходимости {9} четкого разграничения сферы управления «на две области, в одной из которых — министры ведут дела самостоятельно, а в другой должны испрашивать высочайшего разрешения» и даже — о создании кабинета во главе с премьером.

Сложившийся порядок управления претерпел более или менее ощутимые изменения лишь в критический для власти период первой русской революции. Открытый выход в 1905 г. на внутрироссийскую политическую арену оппозиционных и революционных сил, предстоящий созыв Думы, призванной гласно обсуждать различные аспекты жизни государства, делали проблему поддержания авторитета трона чрезвычайно актуальной для правящей элиты. Непосредственно руководя работой основных звеньев административной машины, царь оказывался в эпицентре острейших политических схваток, что грозило дискредитировать верховную власть. Как свидетельствовал опыт эволюции европейских государств, в процессе становления парламентаризма «монарх, уже для того чтобы чисто формально оставаться вне партийной борьбы и партийных нападок, нуждался в особой личности, прикрывающей его, то есть держащей ответ перед парламентом и противостоящей ему, ведущей переговоры с партиями», — в первом министре¹⁵⁾. Соображения такого рода побуждали в России в 1905 г. часть правящих кругов выступать за создание в бюрократической иерархии должности с соответствующими функциями в лице председателя Совета министров, за превращение Совета в орган, подобный кабинетам министров в конституционных монархиях, способный вместо царя объясняться с депутатами Думы по поводу хода государственных дел, участвовать в различных политических комбинациях. В одной из записок, поданных Николаю II незадолго до реформы Совета министров, внимание царя обращалось на то, что при существующей организации высшего административного аппарата с появлением Думы «верховная власть, низведенная до степени руководителя в данную минуту у кормила стоящего правительства, неминуемо будет вовлечена в борьбу партий» и вообще окажется в крайне сложной ситуации, ибо «в действительности разрозненные»… отдельные ведомства «будут, однако, внешним образом объединены в лице верховной власти, именем коей они действуют и изъявлением воли коей они прикрываются»¹⁶⁾. Именной указ 19 октября 1905 г. и разделил в какой-то степени бремя ответственности за работу основных звеньев бюрократической машины между монархом, с одной стороны, и Советом министров во главе с премьером — с другой. Впрочем, некоторые представители правого крыла российского политического спектра, усматривавшие в этом акте покушение на полномочия монарха, напротив, {10} полагали, что в результате преобразования Совета министров позиции царя перед лицом различных проявлений общественного недовольства оказались ослабленными, ибо оставаясь для подданных воплощением государственности, ответственным за все происходящее в стране, он отныне имел меньше, чем прежде, возможностей влиять на ход управления, поступившись своими прерогативами в пользу премьера и кабинета. В отражавшей взгляды этих кругов записке, которая была подана Николаю II в 1909 г. и содержала в себе резкую критику и самой реформы Совета, и деятельности П.А. Столыпина на посту его главы, подчеркивалось (совершенно безосновательно), что монарх после реорганизации высшего административного аппарата в 1905 г. утратил контроль над работой бюрократической машины. Между тем «большая часть русского люда не знает никакого Совета министров, никакого Столыпина, а знает только царя и все ему приписывает»¹⁷⁾.

Все же руководимый премьером кабинет оказался в итоге необходимым элементом новой государственно-правовой конструкции Российской империи, закрепленной в Основных законах 1906 г. Вплоть до самого крушения «исторической власти» Совет и его глава с большим или меньшим успехом играли роль буфера между царем и Думой, обеспечивая в какой-то степени соблюдение классического принципа функционирования политического механизма конституционных монархий — принцип безответственности носителя верховной власти. Контакты с депутатами от лица правительства осуществлял председатель Совета министров. Роль же кабинета как буфера между троном и народным представительством особенно осязаемой, естественно, оказывалась в моменты конфронтации самодержавия с Государственной думой. Так, кабинет и премьер целенаправленно «прикрывали» собой царя в период деятельности оппозиционной I Думы, исходя из того, что «имя монарха не должно быть замешано в распрях, и всю тяжесть столкновения… должно принять на себя только правительство»¹⁸⁾.

Со своей стороны, российские парламентарии почти до самого крушения империи старались обычно избегать прямых конфликтов с короной и, критикуя действия власти, «отделяли» царя от правительства, каковое, собственно, и являлось объектом нападок. Однако Николай II отнюдь не собирался играть роль «простого» конституционного монарха, управляющего страной исключительно через министров и принимающего решения согласно их рекомендациям. Преданный традициям самодержавия, убежденный в том, что «сердце царево в руцех божиих», Николай II считал для себя вполне допустимым и естественным поступать вопреки мнению своих ближайших слуг. Соответствующие действия монарха отнюдь {11} не были правилом, однако они могли сопровождаться всплесками острой борьбы между различными политическими силами, где царь открыто выступал в качестве одной из конфликтующих сторон. Наиболее ярким примером этого явилось поведение Николая II во время политического кризиса лета 1915 г., когда все попытки большинства членов Совета министров убедить императора отказаться от намерения занять пост верховного главнокомандующего и встать на путь сотрудничества с Думой потерпели полную неудачу. Весной 1909 г. в период первого «министерского кризиса» правительства П.А. Столыпина Николай II, решив не утверждать законопроект о штатах Морского штаба, проигнорировал все доводы премьера, доказывавшего царю, что с «неутверждением законопроекта Государем ответственность перелагается на особу Государя, чего вообще нельзя допускать…»¹⁹⁾. Царь по-прежнему стремился играть самостоятельную роль в политической жизни страны. Так, имевшие зачастую значительный общественный резонанс контакты монарха с различными правыми организациями нередко осуществлялись помимо министров²⁰⁾.

Не желая, чтобы министры «заслоняли» верховную власть, Николай II не позволял им в полной мере «прикрывать» собой персону монарха. Характеризуя действия царя в период политического кризиса лета 1915 г., предпринятые, как отмечалось, вразрез с мнением почти всего кабинета, представители оппозиционного «Прогрессивного блока» вынуждены были признать, что следовать нормам «классического» конституционализма и избегать «указания на конфликт с короной», критикуя правительство, просто невозможно²¹⁾.

Впрочем, сами министры, находившиеся в полной зависимости от царя и ощущавшие себя прежде всего слугами престола, нередко ссылались, оправдывая свои действия перед Государственной думой, на желания монарха, что втягивало депутатов, даже помимо их воли, в обсуждение актов верховной власти, каковые часто в нарушение соответствующей статьи Основных законов 1906 г. не имели «указаний на скрепу министра»²²⁾. При этом степень вовлеченности монарха в работу бюрократической машины по-прежнему оставалась исключительно высокой. Резолюция царя, как и прежде, требовалась для решения огромного количества дел, в том числе малосущественных. Предпринимавшиеся при Николае II попытки изменить эту ситуацию не принесли сколько-нибудь ощутимых результатов, и многие сугубо частные административные вопросы, рассматривавшиеся в кабинете или в отдельных ведомствах, докладывались монарху. По-прежнему любое маломальски значительное движение «многосложной» государственной машины {12} нуждалось в царской санкции со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями для самой власти.

Система управления, способная эффективно защищать трон от тех или иных проявлений общественного недовольства, в результате так и не сложилась. Любые попытки ее создания разбивались прежде всего о глубоко укоренившиеся традиционные представления самих монархов, и не их одних, о природе царского служения и царской власти. Реформа Совета министров в 1905 г. ненамного облегчила бремя монаршей ответственности. В обстановке громко заявившего о себе вскоре после начала первой мировой войны противостояния «общества» и самодержавия, тяжелейших испытаний, обрушившихся на ввергнутую в глобальный вооруженный конфликт страну и связывавшихся с действительными и мнимыми просчетами власти, система отношений, которые сложились между монархом и высшими бюрократическими структурами, все это способствовало в итоге дискредитации трона, что готовило почву для мощного социального катаклизма.

Примечания

¹⁾ Тарановский Ф.В. Политическая доктрина в Наказе императрицы Екатерины II // Сб. статей по истории права, посвященный М.Ф. Владимирскому-Буданову. Киев, 1904. С. 49; Список со всеподданнейшего доклада, поднесенного в 1762 году графом П.И. Паниным ее императорскому величеству государыне императрице Екатерине Алексеевне // Русский архив. 1871. Т. 9. С. 1415-1416.

²⁾ Карамзин Н.М. Записка о древней и новой России // Ретроспективная и сравнительная политология. Публикации и исследования. М., 1991. Вып. 1. С. 201.

³⁾ Сперанский М.М. Отчет в делах 1810 года // Сб. Русского исторического общества (Сб. РИО). Т. 21. С. 449.

⁴⁾ Полное собрание законов Российской империи (Собрание 1-е). Т. 31. № 24686.

⁵⁾ Цит. по: История Правительствующего Сената за двести лет. 1711—1911 гг. СПб., 1911. Т. 3. С. 80.

⁶⁾ Записка графа В.П. Кочубея об учреждении министерств // Сб. РИО. Т. 90. С. 207-208.

⁷⁾ Там же. С. 209.

⁸⁾ Свод законов Российской империи. Изд. 1832 г. Т. 1, ч. I. Свод Основных государственных законов. СПб., 1832. Ст. 80.

⁹⁾ Там же.

¹⁰⁾ Цит. по: Покровский С.П. Министерская власть в России. Ярославль, 1906. С. 37.

¹¹⁾ См. например: Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие и его политические институты (Первая половина XIX века). М., 1981. С. 142.

¹²⁾ См. например: Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978. С. 60-65.

¹³⁾ Подробнее см.: Чернуха В.Г. Правительственная политика в отношении печати 60–70-е годы XIX века. Л., 1989. С. 6-23. {13}

¹⁴⁾ Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. СПб., 1992. С. 590.

¹⁵⁾ Вебер М. Политика как призвание и профессия // Избранные произведения. М., 1990. С. 660.

¹⁶⁾ Российский государственный исторический архив. Ф. 1544. Архив Государственного совета. Т. 16. Оп. 2 (дополнительная). Д. 5. Л. 5.

¹⁷⁾ Государственный архив Российской Федерации. Ф. 543. Оп. 1. Д. 528. Л. 8 об.

¹⁸⁾ Коковцов В.Н. Из моего прошлого. Воспоминания, 1903—1919 гг. Кн. I. М., 1992. С. 165.

¹⁹⁾ Там же С. 300.

²⁰⁾ Падение царского режима: Стенографические отчеты допросов и показаний, данных в 1917 г. в Чрезвычайной следственной комиссии Временного правительства. М.; Л., 1927. Т. 7. С. 213.

²¹⁾ Прогрессивный блок в 1915—1917 гг. // Красный архив. 1932. Т. 3 (52). С. 161.

²²⁾ Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву СПб., 1908. Т. 1. С. 241.